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趙 曉:“第三次房改”之門已經開啟

2013-11-26 08:44來源:中國企業家網作者:趙曉 陳金保點擊:

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  今年持續升溫的房地產市場,使得外界對十八屆三中全會出臺房地產調控新政充滿期待,但出人意料的是,全會公報和決定對“房地產調控”只字未提。是不是政府不再調控樓市了?是不是房地產改革不再重要了?
  
  樓市調控方向已變
  
  筆者曾經撰文指出,中國的房地產市場是偽市場,甚至是反市場的。因為在要素供給端本應該市場化,而我國卻是政府一手壟斷土地市場,結果政府成了過去十幾年房地產發展的最大贏家;而在住房供應端本不該市場化,但在我國卻是“要住房找市場”,實行的是完全市場化,政府收了錢卻沒有承擔本應該承擔的社會保障責任。偽市場化的結果就是雖然“十年九調”,但房價卻是越調越漲,城市低收入人群硬生生地被踢出了市場。所以在學界,大家一直呼吁要盡快構建市場化的樓市長效調控機制和以政府責任為依托的住房保障體系。
  
  仔細研讀十八屆三中全會關于深化改革的決定全文,發現決定雖只字未提“房地產調控”或“房地產改革”,但卻能從中真切體會到房地產改革的市場化之門正在開啟。這突出表現在以下三個方面:
  
  第一,決定全文強調改革的“全面深化”,以及市場在資源配置中的“決定性作用”。如此雄心勃勃的市場經濟體制“進化之路”如果折射到房地產改革領域,相信其改革精神和大的方向亦會是如此。第二,在要素端強調市場化,提出建立城鄉統一的建設用地市場,允許農村集體經營性建設用地與國有土地同等入市、同權同價。也就是說,土地供應主體可能出現多元化。第三,在住房供應端強調政府責任,提出健全符合國情的住房保障和供應體系,將住房也作為構建多層次社會保障體系中的重要一環。
  
  應該說,上述的轉變是契合市場和民眾期望的。
  
  對于這一轉變,從習近平10月29日在中央政治局第十次集體學習會上的講話中我們也能窺察到。當時他指出“只有堅持市場化改革方向,才能充分激發市場活力,滿足多層次住房需求”,“從我國國情看,總的方向是構建以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的住房供應體系”。簡單一句話就是,該市場的市場,該政府的政府,這正是三中全會后我國房改的新方向。
  
  開啟第三次房改
  
  這種以市場化和政府責任二者相結合的房地產改革方向,筆者稱其為中國的“第三次房改”。
  
  中國的“第一次房改”始于1998年,當年國務院發布《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》,宣布“停止住房實物分配,逐步實行住房分配貨幣化”。其目的有兩個:一是加快住房建設;二是促使住宅業成為新的經濟增長點。雖然住房的經濟功能首次被國家層面強調,但同時也指出要“建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系”、“最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房;中低收入家庭購買經濟適用住房;其他收入高的家庭購買、租賃市場價商品住房”。第一次房改的思路是要建立類似于新加坡的住房供應制度,即大部分人住房問題的解決還是要依靠政府支持,與此次提出的第三次房改的基本精神頗為一致。
  
  但好景不長,第一次房改確立的基本精神,很快就被2003年開始的“第二次房改”所“顛覆”。時年8月,國務院發布《關于促進房地產市場持續健康發展的通知》,首次將房地產業定義為“國民經濟的支柱產業”,并提出“調整住房供應結構,逐步實現多數家庭購買或承租普通商品住房”。1998年房改時確立的目標是絕大部分人可以購買經濟適用房,而到第二次房改時卻變為“多數家庭購買或承租普通商品住房”。正是這項城鎮住房政策“頂層設計”上的根本性改變,使中國的房地產市場進入了為期十年的畸形發展之路。
  
  回顧中國房改的十幾年,呈現出的一個簡單道理就是:住房問題不能只依靠市場解決。1998-2003年,五年間的整體房價漲幅僅為12.8%,而第二次房改開始后的2004年,商品房房價一年漲幅就是18.7%,比前五年的累積漲幅還高出近6個百分點。要是拿2013年與2003年房價比,那更是“一個在天上,一個在地下”,比無可比。正是意識到了這點,新一屆政府有意開啟第三次房改之門。
  
  新政策的要點預計主要包括三個方面:一是強調住房發展的社會功能,加快保障性住房的建設,盡快補上歷史的欠賬,明確的目標就是“十二五”期間(2011-2015年)建設城鎮保障性住房和棚戶區改造住房3600萬套,到2015年全國保障性住房覆蓋面達到20%左右;二是尊重市場規律,市場調控手段將逐漸取代行政調控手段,比如加大住宅土地供應、開征房產稅等等;三是推行綜合配套改革,如公報中強調的建立城鄉統一的建設用地市場、完善金融市場體系、深化財稅體制改革等等。
  
  對未來樓市走向的預判
  
  大家可能更關心的是,第三次房改對今后樓市的影響會如何呢?
  
  從長遠來看,房地產改革的市場化轉變對老百姓來說無疑是利好,但到底效果會如何,還要看今后一段時期內具體的落實措施和政府的實際行動,因為十八屆三中全會的決定本身只是一個綱領性文件,而且是一個“到2020年在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果”的長遠性規劃,指望短期內見效不太現實。
  
  不過,有一點可以肯定,不能有太過樂觀的估計。2008年召開的十七屆三中全會通過的文件中就曾明確提出“同地同價原則”,以及“逐步建立城鄉統一的建設用地市場”,但五年過去了,我們并沒有看到多少實質性進展。而且這些年來,“宅基地換房產”、“土地換股權”、“土地流轉信托”、“地票交易”等各種農村集體建設用地流轉模式雖早已在蘇州、昆山、蕪湖、深圳以及重慶等地試點多年,但至今既沒能形成全國統一的模式,也沒能在更大范圍內推廣。甚至一部《土地管理法》修訂了五年,雖然去年底通過了國務院常務會議審議,但何時能通過全國人大常委會的審議仍沒有時間表。為什么?這足以說明涉及農民土地的改革問題事關重大,是利益的重新分配,改起來很難,搞不好是要頭破血流的。
  
  不過,具體來說,大致還是可以做如下預判:
  
  第一,農村建設用地與城市土地同地同價,以及允許土地性質的直接轉換會是一個漫長的改革過程。一方面,集體建設用地不經過政府的手就直接上市流轉,是在“革政府自己的命”,“卸政府自己的胳膊”,在政府稅收收入增長大幅下滑和財稅改革還遠未完成的情況下,直接斷掉地方政府的“土地財政”,勢必會遭到地方政府的抵制。另一方面,現在基層農民“被集體”和“被自愿”的現象還很普遍,集體財產的處置權往往掌控在村干部和少部分基層官員手中,如果集體土地可以自由上市交易,結果可能是農民最后失去了土地卻又沒有得到實際收益,而且賣地沖動還可能危及18億畝耕地紅線。因此,在農村土地確權、規劃和用途管制等配套措施還沒有完善之前,政府是不敢輕易放開農村土地市場的。
  
  第二,一二線城市短期內房價上漲的趨勢恐怕還會持續。一二線城市的根本問題是土地供應不足,而出于補欠賬的考慮,需要大量投入的保障房建設會進一步擠占商品房市場的土地供應,進而加劇房地產市場的供需矛盾。以北京為例,明年的住宅土地供應中,20%給保障房,50%給自主型商品房,只有30%的土地供應給市場化商品住宅。而現在北京的保障性住房、經適房、限價房輪候家庭還有近30萬戶,要想以保障型和自主型商品房供應來消化住房剛需存量,進而拉低市場房價,保守估計也還需要很多年的努力。
  
  第三,房地產泡沫破滅的不確定性加大。過去這些年,助推房價飆漲的因素除城市化進程加速外,主要還有貨幣超發、土地財政依賴、收入差距拉大、政府對土地供應的壟斷等房地產市場之外的因素。這就存在兩種可能:其一,由于這些涉及重大利益調整的改革阻力會很大,如果改革長期進展緩慢,則房地產泡沫就可能越吹越大;其二,如果政府在這些方面的改革很快取得重要突破,則目前的高房價就可能失去支撐,房地產泡沫破滅就可能提前到來。但不管出現哪種情況,正如今年諾貝爾經濟學獎獲得者羅伯特.席勒教授所言,“非理性繁榮”的盛宴注定不可能持久。
  
  第三,保障性住房建設可能會出現“湊數”情況。以今年為例,中央財政給地方下撥的補助廉租住房保障專項資金、公共租賃住房保障專項資金、城市棚戶區改造專項資金加起來也就1000億元左右,而2013年全國保障性安居工程的計劃投資是6200億元,也就是說,大部分資金要由地方自己想辦法解決。如果今后土地財政受到限制,在問責機制的約束下,各地方政府只能把拆遷安置房、棚戶區改造定向安置房,以及各單位利用自有土地建設的內部經濟適用房拿來給保障性住房建設指標湊數。如此,城市低收入人群想圓自己的居住夢,還需要足夠的耐心。
  
  第四,樓市調控的行政管制措施短期內不會退出。這一方面是由于市場機制的建立絕非朝夕之功,在長效機制完全建立之前,為給第三次房改騰挪時間和空間,限購、限貸等行政性調控措施不可能馬上退出。另一方面,近期出臺的“京七條”、“滬七條”,以及中央高層領導的調研講話,都集中釋放了中央穩定樓市的信號。

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